科研创新 | 历史文化名村保护规划实施评估及改善策略

 

本研究围绕实施过程评估这一核心，将完整的实施评估方法（实施效果评估——实施过程评估——改善策略）应用于历史文化名村保护规划评估中，试图全面了解保护规划的实施情况，深入探究保护规划编制和管理背后的逻辑，从而发现问题的根源。

 

图1：研究思路http://www.dashoubi.org/gongyi/zonghe/jrzx/2019-04-09/74871.html

 

本研究选择浙江省宁波市和山西省平遥县作为调研区域，可以分别代表中国沿海发达地区和内陆欠发达地区的农村情况。根据保护级别、主要产业类型、发展模式等因子筛选出8个历史文化名村作为调研对象，分别代表了四种类型（其中，前两类属于无外力介入的村庄，后两类属于有外力介入的村庄）：

 

（1）传统农业型村庄，包括宁波的清潭村和平遥的段村。

 

（2）政府主推旅游发展型村庄，包括宁波的龙宫村和平遥的梁村。

 

（3）村企合作旅游发展型村庄，包括宁波的柿林村和平遥的横坡村。

 

（4）村集体自主旅游发展型村庄，包括宁波的金冠村和平遥的彭坡头村。

 

实施效果评估

 

本研究采用定性评估的方法，将保护规划要求逐条与最终实施效果进行对照：对于有效落实规划指引的判定为★，计1分；对于无规划指引或未落实规划指引的判定为—，计0分；对于有规划指引但背道而驰的判定为△，计-1分。

 

统计如下：

 

表1：保护规划实施效果综合评分表

 

（*注：平遥的彭坡头村、横坡村未编制保护规划，故不进行综合评分。）

 

经过分析，得到如下结果：

 

1、分项差异

 

保护规划中的不同内容在实施效果方面出现较大差异。

 

图2：分项实施效果

 

2、分类差异

 

以上分项差异的第四种情况显示了不同的管理模式与保护规划实施效果之间存在较强的关联，具体而言，建设控制版块在村企合作旅游发展型村庄中表现较好，而发展指引版块在政府主推旅游发展型村庄中表现较好。

 

而从总体评分可知，村企合作旅游发展型和政府主推旅游发展型这两类要明显好于另外两类，也就是说，有外力介入的村庄要普遍好于无外力介入的村庄。

 

图3：分类实施效果比较

 

3、分区差异

 

总体上，宁波的名村保护规划实施情况要明显好于平遥，反映出沿海发达地区和内陆欠发达地区在规划实施方面的巨大差异，体现在政府执行力、企业参与度和村庄自治度三大方面。

 

实施过程评估

 

本研究从规划编制和规划管理两个阶段，从制度设计到管理过程两个层面全面追溯规划实施过程，最终发现：制度的不完善是造成保护规划实施效果不理想的最根本原因，直接引起了保护规划实施过程中三大失力（效力不够、动力不足和能力不适），并且最终造成了实施效果中的三大差异。

 

1、效力不够

 

（1）规划关系不明确

 

当前的制度并未明确名村保护规划是作为村庄规划的一类专项规划还是取代一般的村庄规划成为一种特殊的村庄规划。大部分时候，名村保护规划作为一类专项规划，其视野往往仅仅局限于遗产保护层面，在总体层面的村庄规划缺位的情况下（《城乡规划法》规定有条件编制），名村保护规划在村庄未来发展定位方面失去方向，最终导致规划针对性弱，指导性不强。

 

（2）底线思维与发展思维杂糅

 

名村保护规划的编制内容可以概括为两大部分：一是保护控制措施，二是规划方案。前者是底线思维，类似于城市控制性详细规划的做法；而后者是发展思维，类似于城市修建性详细规划的做法。也就是说，名村保护规划是杂糅了控规和修规的一种规划。但与修规存在本质区别的是，保护规划在制定之时往往既没有实施主体，也没有实施计划，因此，方案部分只能作为引导性内容。更为严重的是，由于控制和引导混杂，当引导性内容失去指导意义时，规划管理者往往误以为整个规划不再具有作用，导致原来应该被强调的控制性内容也一并被淹没。

 

（3）重视精英遗产保护，忽视村落的整体价值

 

由于长期以来受到行政管理体系的影响，遗产被不同部门切分出各种类型，被不同行政级别切分出各种等级，看似分工明确，实则支离破碎。当前主要执行的文保单位、历史建筑、非遗等保护制度均属于精英遗产保护逻辑。然而，一方面，精英遗产保护的方法无力保护海量的普通乡土遗产，造成了诸如历史建筑保护举步维艰等问题；另一方面，忽视村落的整体价值使得精英遗产失去其深厚的文化土壤，表现为非遗保护对于缓解传统文化消亡的作用不明显，保护规划对村落整体风貌的控制能力较弱等。

 

2、动力不足

 

保护规划过分强调自上而下任务，缺少自下而上动力，形成了政府大包大揽，村民少量参与的局面，直接造成保护规划实施效果与发展模式发生关联的现象（实际编制主体和实际实施主体一致的情况下，规划编制动力充足，效果较好；实际编制主体和实际实施主体不一致的情况下，规划编制动力不足，效果欠佳）。

 

图4：规划编制、实施主体与规划效果的关系

 

3、能力不适

 

由于沿海发达地区和内陆欠发达地区无论在主观能力还是客观经济社会状况方面都存在着巨大的差距，面临的问题也各不相同，导致目前全国统一标准的保护规划编制、管理方法在内陆欠发达地区尤为不适应。

 

改善策略

 

1、提升效力

 

（1）理清规划关系

 

需要明确保护规划与村庄规划的关系，建议名村保护规划与村庄规划同时编制，或作为特殊的村庄规划，即需要从宏观层面整体考虑村庄的发展定位，从而加强规划的针对性。

 

（2）强调底线控制，弱化规划引导

 

一方面应增加空间管制内容，守住发展边界、发展规模等强制性要求；另一方面适当减少规划方案内容。建议考虑保护规划采取分步做的方式，即若暂无实施计划，方案部分仅作原则性说明，待实施之前再增加相应内容。

 

（3）强调活态遗产保护

 

在村落内可适当放宽对单体遗产的保护要求，允许和鼓励多种利用方式；同时，更加注重村落整体风貌的控制，加强部门合作，加强村民参与、监督；最重要的，应有意培育健康、合理的传统社会结构。建议在村镇体系规划层面考虑遗产保护因素，对需要重点保护的村落予以“特别关照”，在公共设施资源配置方面有所偏重。

 

2、强化动力

 

加强村委会在规划编制、规划管理中的参与程度。规划编制过程本身也应当作为普及规划知识，达成普遍共识的重要环节。乡村规划不仅是对空间的规划，更带有社会规划的责任。建立政府、专家、村委会（代表村民）三方协商的工作机制，共同探讨村庄的保护和发展。

 

3、适应能力

 

正视不同地区的发展阶段差异，沿海发达地区应继续细化保护规划的编制内容，内陆欠发达地区则要适当地做“减法”。建议为内陆欠发达地区定制精简版的保护规划标准，仅强调保护内容和整体风貌控制，对于单体建筑的建设控制、规划引导等仅作原则性说明。

 

课题阶段：

 

结题

 

课题组成员：

 

胡力骏、陈悦、邵甬、张乐、宋欢、王茜

 

课题来源：

 

上海同济城市规划设计研究院有限公司科研课题