陈泽鹏、雷晓康：建立解决相对贫困的长效机制

 

价值意蕴：

 

社会救助制度的战略定位

 

社会救助作为历史最悠久的社会保障项目，事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，也是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。本文从制度演进、制度衔接和制度体系三个角度精准定位社会救助制度所扮演的角色，并从中挖掘社会救助的价值意蕴。

 

1.制度演进：持续强化兜底保障能力

 

我国社会救助制度始终以兜底保障困难群众的基本生活为底线要求，并随着国家政治经济体制、国家治理能力、人民群众生活需求的变化不断提档升级。通过回溯我国社会救助的发展历程，可以将我国社会救助制度的演进划分为大规模突击性紧急救济阶段（1949—1956）、城乡二元常规性救济模式的建立与停滞阶段（1957—1977）、社会救济的恢复与发展阶段（1978—1993）、由传统社会救济向社会救助制度迈进的基础完善阶段（1994—2014）和重视人权的制度整合和优化阶段（2015至今）。从救助责任主体来看，由村集体逐级上移至中央政府；从救助资金来源来看，由集体经济支出升级至政府财政支出；从救助覆盖对象看，由鳏寡孤残扩大至低收入群体；从救助内容来看，由吃、穿、住、医、葬等最低生存需求保障提高至教育、就业等发展需求保障。经过60余年的发展，我国社会救助制度的兜底保障能力持续强化，对困难群众救助需求的响应能力不断提高。

 

2.制度衔接：不断凝聚兜底保障合力

 

我国社会保障制度体系主要包括社会保险、社会福利、社会救助三大板块，各子系统之间互为补充、彼此联结，共同构建起社会保障网络。从社会保障的作用功能来看，社会福利制度属于最高层次的保障，其价值目标为增强社会成员的幸福感；社会保险制度属于中间层次的保障，主要为提高社会成员面对年老、患病、失业、生育等社会风险的应对能力；社会救助制度则属于最后一道安全防线，是基本民生保障的底线制度安排，目的在于保障社会最困难成员的基本生活需要。由此，我国建立起了“社会救助—社会保险—社会福利”的由低到高的多层次社会保障体系，各个重要子系统彼此衔接嵌套，同时对处于最低层次的兜底保障对象发挥保障作用，不断凝聚兜底保障的合力，共同维护全体社会成员的生活需要。

 

3.制度体系：编密织牢兜底保障网络

 

2014年国务院出台《社会救助暂行办法》，作为我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，构建起“最低生活保障+特困人员供养+受灾人员救助+医疗救助+教育救助+住房救助+就业救助+临时救助”的全方位多层次救助体系。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅在此基础上印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，逐步构建起以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类的救助制度体系。“十三五”以来，社会救助制度作为兜底保障的“安全网”不断编密织牢，在完成脱贫攻坚战、新冠肺炎疫情防控等重大国家战略任务的过程中发挥了巨大作用，社会救助的制度设计理念逐步实现体系化、社会化、法制化、科学化的现代化转型，社会救助的社会治理效能由不完善的“拾遗补缺”逐步发展为具有稳定保障性质的“社会安全网”。

 

时代要求：

 

社会救助改革与发展的基本目标

 

当前，我国已进入乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，我国国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高，居民需求也逐渐由基本生活向品质生活转变，因此，“十四五”时期社会救助的改革与发展应向更为高效、更为智慧、更为温暖转型。

 

1.更为高效：全民参与社会救助

 

党的十九届四中全会指出，要打造共建共治共享的社会治理新格局，社会救助作为社会治理现代化过程中相对贫困治理的重要一环，需要进一步激发全民参与的热情，拓展全民参与的渠道，以“多元”救助主体分担政府“一元”救助的财政压力。同时，提高社会救助的精准化水平，明确不同主体的救助对象、范围与内容，以分层分类施策为手段，使各救助主体都可以瞄准救助靶向，将全民参与救助的能量充分释放。在减轻救助财政负担的同时扩大救助社会效益，大幅提高救助的“投入产出比”，推动社会救助向高效率、高效益转型。

 

2.更为智慧：科技赋能社会救助

 

当前以大数据、人工智能、区块链、物联网等为代表的新兴技术正改变着社会生产生活方式，也为社会救助由“人跑路”向“数据跑路”提供了创新契机。首先，建立社会救助大数据库和智慧救助信息系统，制定数据采集标准、信息系统标准，依托大数据做好救助对象的“精准画像”；其次，强化数据开发共享，打破职能部门壁垒，做到从国家到社区的“纵向一网协同”与从民政到财政、人社、教育等诸多职能部门的“横向一网协同”；最后，深入挖掘数据价值，用救助数据精准制导救助服务、救助项目、救助人群。

 

3.更为温暖：心理服务社会救助

 

相较于普通群众，社会救助对象的社会资本较为脆弱，更容易产生孤单、焦虑、抑郁等心理问题，且随着物质需求得到满足，对心理健康等精神方面的需求提出了更高的要求。一方面，要加快社会心理健康服务体系建设，并创制针对社会救助对象的个性化心理疏导方案，呼吁社会关注关心关爱救助对象，强化其社会归属感与认同感，由“温饱救助”向“温暖救助”升级；另一方面，培育救助对象社会参与的能力，积极提供就业培训和机会，提高其自我效能感与个人价值感，由“被动救助”向“主动救助”升级。

 

路径选择：

 

社会救助理念与方法的变革与创新

 

社会救助作为扎实推动共同富裕的必然要求，是促进全体社会成员共享经济社会发展成果的重要体现。新发展阶段社会救助改革与发展的基本目标指明了新时期社会救助优化升级的方向，基于此，需要对理念与方法进行变革与创新，以清晰勾勒出社会救助的发展路线。

 

1.救助理念：从生存到发展

 

融入发展是现代社会救助的核心功能，承担着预防贫困和促进受助者摆脱贫困的重任，因此，后扶贫时代应重塑社会救助理念，摒弃过去较为消极的、补救式的救助理念，代之以积极的、发展型的救助理念。

 

第一，从救助准入与退出的标准来看，要充分考虑性别、年龄、地域、自我发展能力等因素的差异，尊重个体发展的需求和规律，由“一刀切”“齐步走”向“一村一策”“一人一策”转变。

 

第二，从救助标准来看，要充分考虑城乡基本公共服务供给失衡的现状、物价上涨的现状以及群众对高品质生活需求的现状，建立救助标准的配套调整机制。

 

第三，从救助方式来看，要实现从外援式到内援式的变革，加强困难人群及其社区能力建设，重视困难地区文化价值的挖掘，探索适合本地区本民族发展的方式与路径。

 

第四，从救助内容来看，强化教育救助、就业救助等发展型专项救助的力度，积极投资人力资本，以授人以“渔”取代授人以“鱼”，避免直接提供利益或经济资助，财政支出重点向教育领域倾斜。

 

2.救助方法：从粗放到精细

 

社会救助的制度价值、理念优势必须通过先进配套的救助方法才能转变为群众切实的获得感。当前我国社会治理已初步构建起“社会化、法治化、智能化、专业化”的现代治理体系，因此，我们需要吸纳社会治理的技术经验，由过去的粗放机械向精细灵活转变，从操作层面出发增强社会救助工作的工具理性。

 

第一，重视发挥社会力量，形成“多元救助”格局。扶贫助弱、互助共济是中华民族的优秀传统文化，我们应发挥第三次分配在社会救助领域的作用，通过税收优惠、奖励表彰等方式积极鼓励企业、社会组织、个人积极参与社会救助事业。

 

第二，健全社会救助法律规范，打造“法治救助”体系。当前我国已形成《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》，下一步应敦促各地方政府在法律规范的引领下，结合地方实际情况，配套出台《社会救助法实施细则》，充分发挥法律规范的应用价值。

 

第三，拓展新兴技术的应用场景，形成“智能救助”网络。依托新技术重塑社会救助工作流程，实现困难群众享受“最多跑一次”政策。

 

第四，发挥社会工作的专业优势，组建“专业救助”队伍。当前，基层社会救助工作主要由社区工作者等“业余选手”完成，工作效率较低，应积极引入专业社会工作者承担对救助对象的个案管理，实现专业科学救助。

 

注：本文转自《社会科学报》第1791期第3版，作者系西北大学公共管理学院博士陈泽鹏，西北大学公共管理学院院长、教授雷晓康。

 

中国社会保障学会是经国务院批准、民政部注册，由全国社会保障及相关领域专家学者自愿组成、共同建设的学术家园。公平正义、共建共享是学会的核心价值取向，促进理论繁荣、助力制度建设、推动学科发展、参与国际交流是学会成员的共同使命。让我们为建设一个可以维系国家长治久安和不断提升人民福祉的社会保障体系而做出积极有益的贡献！

 

----中国社会保障学会会长郑功成

 

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