2023年政府工作报告指出，常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%。这意味着提前实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中谈到的“常住人口城镇化率提高到65%”的目标。那么，城市的下一步该如何“看得见”？
本期政邦茶座邀请到著名学者陆铭教授。作为著名的城市研究专家，陆铭教授从《大国大城》（2016）到《向心城市》（2022），从《中国的大国经济发展道路》（2008）到即将问世的《大国经济学》（多人合著），他都在运用自己的“经济学思想”去打量城市发展、中国经济。
本期政邦茶座嘉宾：
陆铭：第十四届全国政协委员、人口资源环境委员会委员，上海交通大学中国发展研究院执行院长，民建上海市委副主委，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，教育部“长江学者”。著有《向心城市》《空间的力量》《大国大城》《大国治理》等。
政邦茶座主持人：
高明勇：政邦智库理事长
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高明勇：过去我们说起城镇化，第一反应都是城市。2022年，中办、国办印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，政邦智库在区县调研时也看到了很多县域城镇化的规划方案。从县城的角度出发，您认为我们该如何看待新一轮的城镇化建设？
陆铭：现在新一轮的城镇化建设的关键，就是顺应我前面讲到的经济规律，实现不同地区、不同城市之间的差异化的发展。该集聚的就集聚，该大的要大，有些偏远的地方人口出现负增长也要去顺应它。
即便在县城这个层面，也需要实现一种差异化的发展格局。我们必须要认识到，“县城”这个词在中国本身具有巨大的差异性，有些地方的县城是在东南沿海，靠近大城市周围，县城的体量实际上已经是非常大的。比如说上海边上的昆山，总人口超过200万，而且工业非常发达，它的人口体量已经超过中西部的一些省会城市。但是中国最小的县城在西藏，人口只有8000多人。
从全国范围之内有大量的县城，主要是那些既远离于海，又远离于本省内部的省会、或者大城市的那些县城，人口出现的是负增长的局面。在资源枯竭型的一些地方，这种人口负增长的趋势是更加的明显。所以，去年出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》也是明确的把中国的县城分成五类，提出分类发展。第一类是大城市周边县城，第二类是有特色产业的县城，第三是农产品主产区县城，第四类是重点生态功能区县城，第五类是人口流失县城，其中有不少可能就是资源枯竭型的城市的县城。
所以，发展的思路就是在人口能够持续增长的县城，地理条件比较好，那么就要在户籍制度、土地供应等方面顺应人口增长的趋势，提供更多产业和人口集聚的条件，包括增加住房供应，实现外来人口的市民化和公共服务的均等化。但是在人口流出的地区，就要适当的减量供应，有些建设用地要减量的开发，公共服务的资源要随着人口向着中心城区的集聚，把公共服务的资源也向中心城区集聚，这样才能够兼顾公共服务提供的效率和公平。
面向未来，关键要转变的，就是要改变那种全国各地每个地方都“大干快上”那种区域发展的格局。有些地方就不能再盲目的像以前那样扩张，加大投资，最后投资下去了，新城建设和基础设施建设好了，结果人口流出了，导致当地债务负担沉重，这种局面要在新的城镇化的过程中要改变。
同时，我再次强调，要转变从中央到地方层面的一些发展思路，不要总觉得可以通过行政力量、人为地去改变经济和人口的空间格局，这种做法事后会证明，跟经济、人口向少数地区集聚的趋势是不一致的。在政府限制资源的空间再配置的背景之下，既会导致在人口持续增长的中心地区出现建设用地、基础设施、公共服务设施的不足，又会导致在相对外围的地理位置条件不太好的地方出现的投资过度、房产过剩、债务攀升这样的格局，这种局面不能在未来继续下去了。
高明勇：我注意到，在今年全国两会期间，您提交了《深化农村宅基地制度改革建议》等多项提案。随着越来越多的农村人进城工作生活，我国各地农村宅基地已经不同程度的出现了闲置问题，您认为应当如何盘活这些闲置的农村宅基地？
陆铭：在城中村和靠近城市的农村，人口外流情况较少，宅基地的需求仍然较高，有些宅基地已经盖满了小产权房。在具有特色产业和旅游资源的农村，很多宅基地已经被用于经营性用途。但在远离大城市的农业主产区，人口外流严重，闲置宅基地的市场价值不足。
宅基地闲置现象，大量出现在人口跨地区流动的过程中。人口流出地区，宅基地闲置情况非常严重，甚至不少宅基地上面的房子早已倒塌。这种情况，影响是多方面的。在这些地方，土地利用效率非常低，当地的农业要实现规模经营，受到不小的制约。
农村闲置宅基地目前可转让的范围局限在同村居民之间，而大量出现宅基地闲置的地方，村民往往只有转出的意愿，没有转入的意愿，拥有闲置宅基地的农村居民，实际上根本“卖不掉”，无法将闲置宅基地或对应的使用权转化成财产性收入。
所以对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，应该设计相关机制，让农民在有偿的、自愿的前提下退出闲置的宅基地，相应宅基地然后应该允许其可复耕成为农业用地或生态用地。
要允许农民直接通过市场，有偿退出农村宅基地使用权，并将因此得到的补充耕地指标进行交易。该指标可由指标紧缺的地区购买，收益在扣除交易费用后由指标转出地的县级政府和农民按照法定比例分配。
需要注意的是，宅基地监管和权益处置中，一定要充分尊重农民意愿，加强村集体决策，明确村集体在宅基地监管和权益处置中的主体性作用，具体规则由村民通过民主协商的方法确认，由集体经济组织负责维护农民资格权，放活使用权。
此外，当前集体经营性建设用地入市在全国已经试点了，而且已经出台了相关的法律。但这其中还包含几个具体问题值得讨论：第一，已经试点的成功经验是不是可以推广到全国？第二，集体经营性建设用地的范围是否包括宅基地？在试点过程中，有一些试点实际上已经将非住宅用途的宅基地变成集体经营性建设用地，然后入市，并且已经发挥了经营的功能，比如建造民宿等。
这些用地，既然事实上已经是非原居民居住了，那是否允许得到法律保护更长时期的租赁合同？目前租约最长时间是20年。合同短期化导致相关经营活动缺乏稳定的权益保护，不利于相关主体开展长期投资，现实中出现过一些农村居民毁约的情况。
高明勇：这些非原居民居住的宅基地，能否直接允许其转化成经营性用地入市？
陆铭：我认为可以在总结当前集体经营性建设用地入市改革方案的基础上，解放思想，让试点的成功经验加速推广，扎扎实实提高农民的财产性收入，产生更多农村地区的经营主体，激发市场活力。
需要强调的是，宅基地改革的首要前提一定是，农民在放弃宅基地使用权时有偿且自愿。在转让宅基地或者是对应建设用地指标过程中，要尽量保证农户获得合理的收入。
